Der nächste Schritt ist von aller größter Bedeutung, nämlich die Aufteilung dieser Finanzausgleichsmasse in allgemeine Zuweisungen und die zweckgebundenen Finanzzuweisungen. Das Finanzausgleichsgesetz des Landes sieht 14 solcher Einzelzwecke vor. Die allgemeinen Zuweisungen stehen zu den zweckgebundenen Zuweisungen derzeit in einem Verhältnis von 58,5 v.H. zu 41,15 v.H. Wenn man bedenkt, dass außerhalb des kommunalen Finanzausgleichs weitere ca. 2,7 Mrd. Euro zweckgebundener Zuweisungen und Zuschüsse an öffentliche Kassen, aber auch an Private ausgeschüttet werden, ist dies ein sehr ungünstiges Verhältnis.
Hier sieht man, wieweit man sich inzwischen von einer Forderung des Landtages entfernt hat, der um das Jahr 1970 herum gefordert hatte, die allgemeinen Finanzzuweisungen im Finanzausgleich sollten mindestens 70 v.H. ausmachen. Läßt man seitens des Parlaments das Umsetzen einer solchen Forderung eine Zeitlang aus den Augen, gelingt es der Ministerialbürokratie in kurzer Zeit, den Anteil der „zweckgebundenen Zuweisungen“ wieder auszuweiten.
Diese Art von Zuweisungen beschäftigen tausende Mitarbeiter von Land und Kommunen in teilweise sehr aufgeblähten Antrags-, Bewilligungs- und Kontrollbürokratien. Man könnte ganze Flure von Ministerien und ADD’s personell lichten, wenn man die zweckgebundenen Zuweisungen – die für kommunale Großinvestitionen selbstverständlich erforderlich sind – auf das unbedingt notwendige Maß stutzen würde. Diese Zuweisungen, gleiches gilt übrigens auch für Mittel der EU, sind in der Tat echte Existenzgarantien.
Eine echte Funktionalreform müsste sich zuförderst diesem Thema verschreiben, zumal hier neben der Beachtung einheitlicher haushaltsrechtlicher Vorgaben zig unterschiedliche aus Ressoregoismus entstandene Richtlinien zu beachten sind. Fast nach dem Motto: Jedem Fördertopf seine eigene Richtlinie. Es ist auch an der Zeit, von der Ansicht Abstand zu gewinnen, wonach Zuweisungen und Zuschüsse wie Manna vom Himmel fallen. Jede Zuwendung ist entweder steuer- bzw. noch schlimmer kreditfinanziert.
Die Subventionsgeilheit hat längst auch manchen Kommunalpolitiker erfasst. Oft wird auch nicht bedacht, dass wenn die Investition selbst gefördert wird, die Kommunalhaushalte auf den Folgekosten sitzen bleiben. Manche Kommunen können ein Lied davon singen, dass man durch die Zuweisungsgewährung zwar über Hund aber nicht über den Schwanz des Hundes kommt. Wieviel sinnvoller wäre es, einen Teil der zweckgebundenen Zuweisungen in die selbstverwaltungsstärkenden allgemeinen Finanzzuweisungen umzuleiten. Die Zuweisungsabhängigkeit der Kommunen vom Land beträgt übrigens ca. 30 % des Einnahmevolumens.
Betrachtet man in den allgemeinen Zuweisungen die mit Abstand wichtig-sten Schlüsselzuweisungen, so machen diese nur noch 48,69 v.H. der Finanzausgleichsmasse aus. Die Darstellung, wie die einzelnen Schlüsselzuweisungen für die kommunalen Gebietskörperschaften berechnet werden, ist in diesem Beitrag nicht möglich.
Vorläufiges Fazit ist, die Kommunen in Rheinland-Pfalz fühlen sich in der Aufteilung der Verbundmasse zwischen Land (79 v.H.) und Kommunen (21 v.H.) offenkundig nicht gerecht behandelt und dies trotz aller Nachbesserungen wie Beistandspakt, Stabilisierungsfond und Konnexitätsgrundsatz.
Was ist im Freistaat Sachsen geschehen und hat diesem Verteilungskampf zwischen Land und Kommunen die Luft rausgenommen? Als erstes und einziges Bundesland, wo allein die selbstverwaltungsfreundlichen Schlüsselzuweisungen 2008 satte 88,6 v.H. der Finanzausgleichsmasse ausmachen, hat man seit 1996 Gleichmäßigkeitsgrundsätze im Gesetz verankert und diese im Laufe der Jahre verfeinert. Jede Erhöhung dieser allgemeinen Schlüsselzuweisung würde die kommunalen Eigenanteile, die zur Inanspruchnahme von Geldern aus Konjunkturpaketen erforderlich sind, erhöhen. Was einer Genehmigung der von den Kommunen aufzunehmenden Investitionskredite durch die Aufsichtsbehörden entgegenkommen würde.
Die in den Konjunkturpaketen abzuwickelnden Investitionen stehen selbstverständlich außerhalb des kommunalen Finanzausgleichs und werden nach Maßgabe des Landeshaushaltes als spezielle zweckgebundene Finanzzuweisungen für zB. Schulen und Kindergärten gewährt. Danach ist bei der Einführung dieser Grundsätze zunächst zwischen Land und Kommunen aufgrund der Haushaltsstatistiken eines Basisjahres Einvernehmen hergestellt worden, wie die Aufgaben und die daraus resultierenden Ausgaben sowie die Einnahmen in Relation zueinander stehen. Innerhalb der kommunalen Familie musste dies selbstverständlich für jede Körperschaftsebene geschehen.
Es müsste also ein echter Schnitt gemacht und aufbauend auf einem Basisjahr die Gleichheitsgrundsätze angewendet werden. Dies wären in Rheinland-Pfalz kreisfreie Städte, große kreisangehörige Städte, verbandsfreie Gemeinden, Landkreise, Verbandsgemeinden und Ortsgemeinden. In Sachsen ist hierbei für den Kommunalbereich festgelegt, welche Aufgaben zum Bereich der Kernverwaltung zählen. Nur diese werden bei der statistischen Auswertung berücksichtigt.
Alle drei Jahre ist zu überprüfen, ob aufgrund von Veränderungen im Aufgabenbestand und aufgrund der Entwicklung der notwendigen Ausgaben und der originären Einnahmen im Verhältnis zwischen dem Freistaat und den Kommunen das Finanzverteilungsverhältnis nach dem vertikalen Gleichmäßigkeitsgrundsatz anzupassen ist. Gleiches gilt natürlich auch für die kommunalen Ebenen. Für die Überprüfung evtl. nötiger Anpassungen werden ausgabeseitigen Kriterien, objektive Indikatoren und die Entwicklung der Deckungsquoten herangezogen.
Diese Überprüfungen sind in Sachsen einem im Finanzausgleichsgesetz verankerten Beitrat vorbehalten, dem je zwei Vertreter des Staatsministeriums der Finanzen und des Staatsministeriums des Innern sowie zwei Vertreter der Landkreise und drei Vertreter der übrigen kommunalen Gebietskörperschaften angehören. Die kommunalen Vertreter sind damit in der Überzahl. Sie werden auf Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände vom Staatsministerium der Finanzen berufen (Anmerkung: Der kommunale Finanzausgleich ist in Sachsen beim Finanzministerium und nicht beim Innenministerium angesiedelt. In Sachsen existieren keine Verbandsgemeinden.) Der vertikale Gleichmäßigkeitsgrundsatz liest sich im Sächsischen FAG wie folgt:
„Die Entwicklung der Gesamteinnahmen der sächsischen Kommunen aus Steuern (Realsteuern abzüglich Gewerbesteuerumlage, Gemeindeanteile an der Einkommensteuer und Umsatzsteuer sowie andere Steuern) sowie den Zuweisungen aus dem Kommunalen Finanzausgleich soll sich gleichmäßig zur Entwicklung der dem Freistaat verbleibenden Finanzmasse aus Steuern sowie dem Länderfinanzausgleich einschließlich Bundesergänzungszuweisungen, abzüglich der den Kommunen zufließenden Finanzmasse im kommunalen Finanzausgleich, also zu seinen Gesamteinnahmen netto gestalten (Gleichmäßigkeitsgrundsatz).“ = Stufe 1.
Es folgen zwei horizontale Gleichmäßigkeitsgrundsätze:
„Der für Schlüsselzuweisungen (= sagenhafte 88,6 v.H. der Finanzausgleichsmasse) zur Verfügung stehende Teil der Finanzausgleichsmasse (Gesamtschlüsselmasse) wird so zwischen dem kreisangehörigen Raum (kreisangehörige Gemeinden und Landkreise) und dem kreisfreien Raum (kreisfreie Städte) aufgeteilt, dass sich die Finanzkraft je Einwohner gleichmäßig entwickelt“. = Stufe 2.
Weiter:
„Die Aufteilung des Anteils der Gesamtschlüsselmasse für den kreisangehörigen Raum erfolgt für die kreisangehörigen Gemeinden (Anmerkung: in Rheinland-Pfalz müssten die Verbandsgemeinden dazu kommen) und die Landkreise nach dem Grundsatz der gleichmäßigen Entwicklung der Schlüsselzuweisungen je Einwohner“ = Stufe 3. Anmerkung: Die großen kreisangehörigen Städte und die verbandsfreien Gemeinden zählen zu dem kreisangehörigen Raum. Ein eventueller Mehrbedarf großer kreisangehöriger Städte wäre in der Bedarfsmesszahl auszudrücken.
Aufgrund der Einführung dieser drei Gleichmäßigkeitsgrundsätze kann der Verbundsatz, also das Beteiligungsverhältnis der Kommunen an der Verbundmasse, ´nicht mehr im Finanzausgleichsgesetz selbst festgesetzt werden. In Sachsen geschieht dies im Haushaltsgesetz.
Schlussbemerkung:
Der Sächsische Kommunale Finanzausgleich ist inhaltlich und systematisch natürlich nicht mit dem in Rheinland-Pfalz identisch. Fakt ist und bleibt jedoch, dass das ständige Tauziehen, Gezänke und Gezetere über die Finanzverteilung in Sachsen nach Einführung der drei Gleichmäßigkeitsgrundsätze im wesentlichen verstummt ist. Zumindest dies sollte auch in Rheinland-Pfalz zu einem Nachdenken führen. Durch die Gleichmäßigkeitsgrundsätze bedingt heißt die Devise für Landes- und Kommunalfinanzen: Im Gleichschritt marsch! Natürlich positiv wie negativ. Land und Kommunen sitzen in einem Boot und bilden in guten wie in schlechten Tagen eine echte Schicksalsgemeinschaft. Wo ein Wille ist, ist auch ein Weg.
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