Kommunalreform in Rheinland-Pfalz – Die Thesen –

Univ.-Prof. Dr. Johannes Dietlein
Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf
Lehrstuhl für Öff. Recht und Verwaltungslehre

Prof. Dr. Dr. Markus Thiel

Fachhochschule für öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen, Abteilung Köln

1. Verwaltung bedarf stetiger Anpassung. Im Fokus müssen hierbei allerdings vor allem die Aufgabenkritik sowie die Frage der Optimierung von Organisationsabläufen stehen. Territoriale Anpassungen – zumal auf kommunaler Ebene – bedürfen dagegen einer behutsamen Handhabung und müssen perspektivisch auf viele Jahrzehnte hin angelegt sein. Dies gilt erst recht für Änderungen der gemeindlichen Ebene, die das „Heimatgefühl“ der Bürgerinnen und Bürger treffen.

2. Gemeinden sind funktional gesehen Organisationseinheiten, die den Bürgerinnen und Bürgern Raum und Rahmen für die eigene Wahrnehmung ihrer örtlichen Angelegenheiten geben sollen. Gemeinden heben sich insoweit maßgeblich von allen sonstigen Ebenen der Verwaltung, namentlich der genuinen Landesverwaltung ab. Neben der Wahrung einer „Fühlnähe“ der Einwohner ist daher darauf zu achten, dass die örtlichen Angelegenheiten über alle Reformen hinweg als eigene Angelegenheiten erkennbar bleiben. Überschaubarkeit ist das Lebenselixier kommunaler Selbstverwaltung.

3. Entscheidende Voraussetzung für den Erfolg gemeindlicher Gebietsreformen ist die Zustimmung der Bevölkerung. Fusionen gegen den Widerstand der Bevölkerung sollten grundsätzlich vermieden werden. Auch nach dem formalen Ablauf der Freiwilligkeitsphase in Rheinland-Pfalz sollte daher weiter intensiv nach konsensualen Lösungen gesucht werden. Freiwillige Fusionen bleiben der Königsweg jeder Gebietsreform.

4. Die territoriale Vergrößerung von Gemeinden ist kein Allheilmittel zur Modernisierung von Verwaltung und kann zugleich erhebliche „Nebenwirkungen“ auslösen:

• Die These, dass größere Gemeinden effizienter arbeiteten als kleinere Gemeinden, ist in dieser Allgemeinheit nicht belegbar und darf nicht leitender Maßstab von Gemeindereformen sein.
• Die Vergrößerung von Gemeinden enthält immer auch einen Infrastrukturabbau, der gerade im ländlichen Bereich geeignet ist, die dortige demographische Schieflage zu verschärfen.
• Schließlich verdünnt die territoriale Erweiterung von Gemeinden die Möglichkeiten bürgerschaftlicher Partizipation und schwächt damit die Idee der kommunalen (ehrenamtlichen) Selbstverwaltung.

5. Territoriale Änderungen auf der Gemeindeebene bedürfen der „Pass“- und „Anschlussfähigkeit“ in Bezug auf die sonstigen kommunalen Gebietskörperschaften, insbesondere die Kreise. Das isolierte Vorgehen des bisherigen Reformverlaufs hat diese Kontextualität aufgelöst und damit die Akzeptanz gebietlicher Reformen beeinträchtigt.

6. Sachlich nicht nachvollziehbar und daher verfassungsrechtlich höchst problematisch ist die Bindung der Gemeindereformen an die veralteten Kreisgrenzen. Es ergibt keinen Sinn, die Kreisgrenzen für reformbedürftig zu erklären, eine vorgelagerte Gemeindereform aber an eben diese alten Kreisgrenzen zu binden. Indem das Regierungsgutachten mehr als nur ausnahmsweise zu kreisgebietsüberschreitenden Zusammenlegungen rät, belegt es inzident die Untauglichkeit des gegenläufigen Reformansatzes des KomVwRGrG RLP. Neuere Signale im Hinblick auf ein flexibleres Vorgehen sind uneingeschränkt zu begrüßen, müssen aber auch mit einer erneuten Einbeziehung der Bevölkerung einhergehen.

7.    Nicht zielführend und rechtlich problematisch erschiene eine zeitliche Staffelung gemeindlicher Neugliederungen. Diese stünde in einem kaum überbrückbaren Widerspruch zu dem gesetzlichen Ziel, die Strukturen landesweit zu reformieren. Denn jede örtliche Neugliederungsmaßnahme muss sich in einen überörtlichen Kontext einfügen. Es bedarf insoweit eines abgeschlossenen Planungskonzeptes. Vorweggenommene Einzelmaßnahmen drohen zudem in der Bevölkerung als „Sanktion“ empfunden zu werden und erschweren damit unnötig die Realisierung der angestrebten Ziele.

8. Nachdem sich der Abschluss des Neugliederungsverfahrens nach derzeitigen Planungen ohnehin bis 2019 erstrecken soll, erschiene es nur folgerichtig, anstelle eines gestückelten Vorgehens die sich neu ergebenden zeitlichen Spielräume für freiwillige Lösungen im Rahmen eines nachgebesserten Reformrahmens zu nutzen.

9. Hinsichtlich ihrer konkreten „Konfiguration“ müssen Neugliederungsmaßnahmen vor allem den Lebensbedingungen vor Ort Rechnung tragen. Erscheint die Fixierung abstrakter Parameter wie Mindesteinwohnerzahlen schon für sich genommen keineswegs unproblematisch, ist jedenfalls jegliche statische Anwendung dieser abstrakten Parameter abzulehnen. Entsprechendes gilt im Hinblick auf verwaltungswissenschaftliche Bestrebungen, möglichst „einheitliche“, gleichdimensionierte Gemeinden zu formen. Gleichförmigkeit ist kein Maßstab für kommunales Leben.

10. Leitkriterium der Gebietsreform ist nach den Regelungen des KomVwRGrG RLP die Schaffung dauerhaft leistungsfähiger Kommunen auf Verbandsgemeindeebene. Der Begriff der „Leistungsfähigkeit“ darf dabei nicht allein im Sinne einer hinreichenden wirtschaftlichen Ausstattung gedeutet werden, sondern impliziert zugleich die Tauglichkeit einer Gemeinde für die Ziele der Bürgerpartizipation und der bürgernahen Verwaltung. Das KomVwRGrG RLP betont, dass Leistungsfähigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Verwaltungskraft verbessert werden sollen, um eine Erfüllung von übertragenen Aufgaben und freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben in fachlich hoher Qualität, wirtschaftlich sowie bürger-, sach- und ortsnah wahrzunehmen.

11. Das Merkmal der Leistungsfähigkeit kann dabei als Oberbegriff verstanden werden. Sie ist untrennbar mit der Art und Weise der Aufgabenerfüllung verknüpft. Neben die Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerfüllung treten daher ein hoher Qualitätsanspruch, vor allem aber das Gebot einer Orientierung an den Interessen und Bedürfnissen der Bevölkerung. Leistungsfähig bedeutet: Leistungsfähig für die Einwohnerinnen und Einwohner! Die Gebietsstruktur und damit auch die Neugliederung sind kein Selbstzweck, sondern sollen die Aufgabenwahrnehmung für die Bevölkerung optimieren („form follows function“!).

12. Eine dezentrale Gebietsstruktur aus hinreichend bürger-, sach- und ortsnah zugeschnittenen Einheiten mag in einzelnen Bereichen wirtschaftlich aufwändiger sein als eine zentrale Organisation. Kommunale Selbstverwaltung ist jedoch vital auf örtliche Strukturen angewiesen, die eine Identifikation der Bevölkerung mit den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft fördern, bürgerschaftliches Engagement aktivieren sowie durch unmittelbare Auswirkungen „vor Ort“ belohnen und damit als der Lebenswirklichkeit der Bevölkerung nächster demokratischer „Aktionsradius“ dienen können.

13. Die im Kontext der geplanten Fusionen essenzielle Frage, ob die Fusionskandidaten vor, aber auch nach einem Zusammenschluss hinreichend leistungsfähig, wettbewerbsfähig und „verwaltungskräftig“ sein werden, muss durch eine Zukunftsprognose beantwortet werden, die sich wesentlich auf die bisherige Bewährung der fraglichen Kommune bei der Aufgabenerfüllung stützen muss.

14. Die finanzielle Situation der Kommunen in den vergangenen Jahren kann im Rahmen dieser Prognose nur einer von mehreren zu berücksichtigenden Aspekten sein. Weitere Anhaltspunkte für die Qualität der Aufgabenwahrnehmung können z. B. die Zufriedenheit der Bevölkerung mit den Verwaltungsleistungen, eine moderne Infrastruktur, Erfolge bei der Ansiedlung von Unternehmen und bei der Wirtschafts- und Tourismusförderung oder gut ausgebildetes und effizient eingesetztes Personal sein.

15. Bietet eine verbandsfreie Gemeinde oder Verbandsgemeinde die Gewähr, langfristig die eigenen und übertragenen Aufgaben in hoher Qualität, wirtschaftlich sowie bürger-, sach- und ortsnah wahrzunehmen, können nach der Konzeption des KomVwGrG RLP Unterschreitungen der gesetzlichen Mindesteinwohnerzahlen unbeachtlich sein, sofern die Gemeinde zusätzlich „besondere Gründe“ für den Erhalt ihrer Eigenständigkeit geltend machen kann. Die im Gesetz genannten Beispiele sind nicht abschließend, so dass bei jeder Kommune auf Verbandsgemeindeebene im Einzelnen zu prüfen ist, ob „besondere Gründe“ vorliegen. Angesichts der zahlreichen historischen, landschaftlichen und strukturellen Besonderheiten in Rheinland-Pfalz ist mit einer Vielzahl hierbei zu berücksichtigender Faktoren zu rechnen. Schon daher verbieten sich schematische Lösungen.

16. Die damit durch das KomVwRGrG RLP aufgestellte „doppelte“ Voraussetzung einer hinreichenden Leistungsfähigkeit und des Vorliegens „besonderer Gründe“, die gemeinsam vorliegen müssen, um ein Unterschreiten der Mindesteinwohnerzahl zu rechtfertigen, ist unter Verhältnismäßigkeitsaspekten höchst fragwürdig. Wenn das Leitziel der Gebietsreform die Schaffung dauerhaft leistungsfähiger Verbandsgemeinden ist, besteht bei zu erwartender langfristiger Leistungsfähigkeit einer solchen Kommune kein sachlich rechtfertigender Grund, diese aufzulösen und zu fusionieren!